Bisnis Indonesia, 24 Januari 2009

Kebijakan penetapan tarif pajak lebih rendah atau tinggi dan pemberian stimulus pajak tidak dapat digunakan untuk mendorong perusahaan memanfaatkan utang (atau modal saham) sebagai sumber pendanaan investasinya di Indonesia.

Belum hasilkan berdampak pada pertumbuhan industri

Demikian salah satu implikasi dari temuan penelitian tentang pengaruh faktor pajak pada keputusan pendanaan jangka panjang perusahaan publik di Thailand, Korea Selatan dan Indonesia.

Penelitian dilakukan oleh Pahala Nainggolan atas 329 perusahaan publik di Indonesia berdasarkan data panel tahun 2000-2005 dalam rangka penyusunan disertasi program doktor FE UI.

Penelitian bertitik tolak pada pemikiran sistem klasikal Pajak Penghasilan (PPh) Indonesia memperlakukan diskriminatif antara bunga utang (cost of loan capital) dan dividen dari modal saham (cost of equity capital).


Walaupun sama-sama dikenakan pajak bagi si penerima bunga atau dividen, tetapi pada tataran badan pembayar diperlakukan berbeda.

Menurut Pasal 6 (1) UU PPh, bunga pinjaman dapat dikurangkan dari penghasilan kena pajak badan pembayar, sedangkan Pasal 9 (1) dividen tidak boleh dikurangkan dari penghasilan kena pajak badan pembayar.

Akibatnya atas dividen terjadi pajak ganda ekonomis (economic-double taxation of dividend), yaitu pada pembayar dipajaki sebagai laba kena pajak badan dan pada penerima dipajaki sebagai penghasilan kena pajak orang pribadi.

Fenomena ini menyebabkan cost of capital atas modal saham lebih mahal dari pinjaman. Sesuai dengan teori pecking order Myers (1984) yang menyatakan bahwa maksimalisasi nilai perusahaan dapat dilakukan dengan minimalisasi biaya transaksi, maka urutan pembiayaan dana investasi sesuai dengan jumlah biayanya adalah (1) dari laba ditahan, (2) pinjaman (misalnya obligasi), dan (3) baru dari modal saham.

Keuntungan perlakuan pajak

Diskriminasi perlakuan pajak atas biaya dari pendanaan investasi antara bunga (utang) dan dividen (modal saham) memicu praktik thin capitalization, yaitu pendanaan dengan lebih besar utang daripada modal saham.

Maksimalisasi tersebut berasal dari boleh dikurangkannya bunga dari penghasilan kena pajak si pembayar dapat memberikan keuntungan perlakuan pajak (tax shields) bagi mereka yang mendanai investasinya dengan pinjaman daripada modal saham.

Untuk mengurangi praktik thin capitalization secara berlebihan yang berpotensi menggerus penerimaan pajak dan mendorong kekurangsehatan finansial perusahaan, Pasal 18(1) UU PPh memberikan wewenang kepada pemerintah untuk menentukan angka banding antara utang dan modal (debt-equity ratio-DER) yang diperbolehkan untuk perpajakan.

Dengan keputusan Menteri Keuangan Nomor: 1002/KMK.04/ 1984 telah diatur besaran DER dimaksud.

Namun, mungkin karena aturannya terlalu umum gebyah-uyah tanpa klasifikasi usaha dan adanya tekanan dari berbagai pemangku kepentingan, pada bulan Maret 1985 dengan keputusan Menkeu Nomor: 254/ KMK.04/1985 ketentuan DER dibekukan sampai sekarang.

Selain debt-tax shields masih ada beberapa tax shields lagi, seperti (1) kompensasi kerugian vertikal selama 5 tahun, (2) ketentuan metode akuntansi yang lebih longgar dari praktik komersial (persediaan, depresiasi, amortisasi, dan revaluasi), dan (3) stimulus pajak seperti diatur dalam Pasal 31A UU PPh.

Namun, sayangnya atas stimulus pajak tersebut terdapat kelambatan aturan operasional terperinci per sektor industrinya yang baru keluar pada awal tahun 2007 dengan PP Nomor 1 dan tampaknya respons dari para calon investor sampai saat ini masih sepi-sepi saja.

Debt-tax shields dengan rekayasa thin capitalization selain untuk mengakali diskriminasi perlakuan pajak atas bunga dan dividen, juga dipakai untuk mengakali berlakunya progresivitas lapisan tarif pajak (tax brackets) bagi perusahaan dengan profitabilitas tinggi.

Untuk meminimalkan dampak rekayasa thin capitalization tersebut, UU Nomor: 36 tahun 2008 tentang Perubahan Keempat UU PPh telah memoderasi sistem klasikal dengan mengenakan pajak final 10% (semula sampai 35%) atas dividen dan mengubah tarif progresif menjadi tarif sepadan (flat rate) 28% (nanti mulai 2010 menjadi 25%) dan memberi stimulus berupa tarif lebih rendah 5% apabila dana investasi modal sahamnya paling kurang 40% berasal dari pasar modal.

Masalahnya, efektifkah moderasi sistem klasikal pajak, pemberlakuan tarif sepadan dan pemberian stimulus pajak tersebut?

Tiga kunci sukses

Dari penelitian Nainggolan tampak bahwa kebijakan tax shields berupa penurunan tarif (dan penggantian struktur tarif) dan pemberian stimulus pajak yang merugikan penerimaan negara karena ‘pengorbanan’ berupa hilangnya penerimaan pajak belum menghasilkan impak bagi pertumbuhan industri.

Secara keseluruhan, efektivitas kebijakan pajak bergantung pada tiga kunci sukses. Pertama, kelengkapan regulasi pelaksanaan. Kedua, implementasi dalam praktik. Ketiga, kepatuhan terhadap peraturan.

Agar kebijakan pajak dapat dilaksanakan secara efektif diperlukan regulasi operasional yang tepat waktu, jelas, tegas tidak ambigu, sederhana dan mudah serta murah dilaksanakan oleh para pemangku kepentingan.

Penyebaran dan sosialisasi regulasi perlu dilakukan kepada semua pihak supaya mengetahui dan melaksanakannya.

Agar implementasinya dapat sesuai dengan maksud dan tujuan kebijakan serta efektif mencapai sasarannya, para pihak terutama seluruh jajaran aparat perpajakan harus dengan ikhlas, penuh dedikasi dan komitmen profesional memfasilitasi kelancaran implementasi dan mencari solusi atas masalah dan hambatan implementasi regulasi.

Pengawasan dan pengendalian serta pemantauan kemungkinan kekurangpatuhan dan penyalahgunaan regulasi dan stimulus perlu dilakukan secara berkelanjutan agar tingkat kepatuhan semakin membaik.

Rendahnya kepatuhan pajak Indonesia tecermin dari tax ratio 2007 sebesar 12,4% dibawah Korea Selatan (17,9%) dan Thailand (17,3%).

Dengan demikian ruang kekurangpatuhan yang dapat menyediakan keuntungan pajak yang lebih besar dari tax shields stimulus dapat semakin dipersempit sehingga stimulus pajak menjadi efektif.

Gunadi
Guru besar Perpajakan FISIP UI